首頁| 網點分布

馬鞍山農商行

綠色金融

IIGF觀點 | 《全國碳排放權交易管理辦法(試行)》(征求意見稿)解析及政策建議

發布時間: 2020/11/18       作者:

為促進實現2030年碳排放達峰和2060年碳中和的國家戰略目標,在應對氣候變化與促進低碳發展中進一步發揮市場機制作用,推進全國碳排放權交易市場建設并規范相關活動,中華人民共和國生態環境部于2020年11月2日發布了《全國碳排放權交易管理法(試行)》(征求意見稿)(以下簡稱《管理辦法》)和《全國碳排放權登記結算交易管理辦法(試行)》(征求意見稿),公開征求意見。該征求意見稿是全國碳市場制度建設的重要進展,為全國碳市場建設提供了政策基礎。

一、《管理辦法》與《暫行辦法》差異對比

早在2014年,國家發改委就已經發布《碳排放權交易管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。國務院機構改革后,應對氣候變化職能從發改委調整到生態環境部,因此碳市場監管相應也做出調整。對比前后兩份文件,本文總結出以下七點重要差異:


(一)《管理辦法》改變目的依據


《管理辦法》第一條即明確目的依據為“更好履行《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》”,并將《暫行辦法》描述的“充分發揮市場在溫室氣體排放資源配置中的決定性作用”更改為“在應對氣候變化和促進低碳發展中充分發揮市場機制作用”,更明確了全國碳市場的歸屬、作用與意義,是國家應對氣候變化與低碳發展戰略的重要組成部分,與中國2030年碳排放達峰、2060年碳中和目標以及國際承諾相契合,符合構建人類命運共同體的國際主張以及可持續發展的自身要求,同時重視推動整體戰略的市場化轉型,改變此前由政府主導的模式。


(二)《管理辦法》明確重點排放單位的定義和標準


《管理辦法》第五條對《暫行辦法》中未明確的重點排放單位標準進行了統一:“重點排放單位為全國碳排放權交易市場覆蓋行業內年度溫室氣體排放量達到 2.6 萬噸二氧化碳當量(綜合能源消費量約1萬噸標準煤)及以上的企業或者其他經濟組織”,不再需要省級主管部門根據《暫行辦法》第七條相關規定自行確認并上報本行政區內所有符合標準的重點排放單位。此外,明確了“非重點排放單位不納入全國碳排放權交易市場管理”,不納入數量眾多但排放額度較小的單位,保持碳市場高效運作。


(三)《管理辦法》改變監管層級


《管理辦法》第四條規定形成了國家指導、省級組織、市級配合落實的三級監管體系。相比《暫行辦法》所規定的國家與省構成的兩級監管體系,《管理辦法》的三級監管體系更新并細化了各級主管部門的責任,要求生態環境部負責建設全國碳市場并制定交易政策與技術規范,省級主管部門組織開展碳交易數據報送、核查、配額分配與清繳履約等工作,新增了市級主管部門“落實相關具體工作”的責任,并在第三十二條對具體工作內容進行了規定,主要是對市內重點排放單位按要求制定實施監測計劃、編制排放報告、接受核查與完成清繳等進行監督。該項改動強調了市級主管部門的作用,有利于發揮市級主管部門對本市內各項業務更為熟悉的優勢,同時與今年3月出臺的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》中建立“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的環境治理領導責任體系的要求相符,可以促進全國碳排放權交易相關工作更好開展。


(四)《管理辦法》改變配額分配方法


《管理辦法》第八條明確了“初期以免費分配為主,適時引入有償分配,并逐步提高有償分配的比例”的配額分配方式,強調了有償分配的重要性。相比《暫行辦法》第十一條規定的“預留一定數量用于有償分配”更明確、更制度化。


《暫行辦法》第七條允許省級碳交易主管部門經國務院碳交易主管部門批準后適當擴大碳排放權交易的行業覆蓋范圍,增加納入碳排放權交易的重點排放單位;第十二條允許省級主管部門制定并執行比全國統一的配額免費分配方法和標準更加嚴格的分配方法和標準;第十四條規定省級主管部門應將有償分配配額的收益用于促進地方低碳發展與相關能力建設?!豆芾磙k法》刪除了相關條款,明確將對有償分配收入實行收支兩條線,并納入財政管理,不再賦予省級主管部門自主設定分配方法、標準與行業覆蓋范圍以及自行支配拍賣所得用于低碳建設的自主權。


(五)《管理辦法》改變核查方式與流程


《管理辦法》第二十七條規定由省級生態環境主管部門以“雙隨機、一公開”方式開展重點排放單位的碳核查工作,核查方式由原來面向全部重點排放單位的全數核查變成了“雙隨機、一公開”(隨機抽取核查對象,隨機選派檢查機構或核查人員,核查情況及結果及時向社會公開)的隨機核查,提高了監管效率,與《編制說明》中強調的“責任關口前移,強化企業責任”、“體現‘企業自證’原則”相符,同時在委托核查機構進行核查之外,主管部門也可以利用生態環境系統現有的隊伍力量開展核查,對核查工作更為重視?!豆芾磙k法》中對于重點排放單位監測計劃發生重大變更不再需要此前的申請、審批,而只需要重點排放單位向省級主管部門報告變更情況,簡化了流程,由事前監管改為了事中、事后監管,更有時效性,體現了“放管服”改革精神。


此外,《管理辦法》刪除了原《暫行辦法》第二十九條有關復查的相關條款,新增了第三十一條關于抵消機制的條款。在第三十一條中,規定了可用國家核證自愿減排量(CCER)抵消不超過5%的經核查排放量,且CCER應來自重點排放單位組織邊界范圍外的減排項目,體現了碳市場對于減排項目的鼓勵和扶持作用。


(六)《管理辦法》強調信息披露的重要性


《管理辦法》新增了四條與信息公開、信息披露和社會監督等方面相關的條款,其中第三十五條“主管部門信息公開”對國家、省級與市級主管部門應及時公開的各類信息做了較詳細的規定;第三十七條“風險管理與信息披露”規定了注冊登記結算機構和交易機構應建立風險管理預案、風險管理機制以及信息披露制度;第三十九條“社會監督”和第四十條“公眾舉報”明確鼓勵公眾、媒體對交易活動進行監督,并向主管部門舉報違法違規行為,增加了全國碳交易市場的透明度,體現了《編制說明》中“以信息公開方式加強監管力度”的思路,提高監管效率,有利于促進市場良性發展。


(七)《管理辦法》明確了對違規行為的懲罰措施


《管理辦法》第四十二條規定由省級主管部門對達到重點排放單位標準但未上報的企業及時納入管理。由于全國碳市場啟動時有些企業可能對此并不了解,或并未開展過符合要求的碳核查工作等原因,可能出現部分達到要求但未上報的企業,本條明確由省級主管部門進行統一管理,與由省級主管部門負責開展碳核查工作的規定相對應?!豆芾磙k法》第四十三條、第四十四條分別對未按規定報告和未履約主體的懲罰措施進行了明確規定。除1到3萬元的罰款外,還可由省級主管部門對其下一年度的碳排放配額進行對應核算差值部分或欠繳部分的等量核減,并向監管、稅務、金融等其它相關管理部門通報,實現聯合懲戒。這一規定將對重點排放單位產生較大約束力,有助于促使企業的上報與履約過程更符合相關規定。


 二、《管理辦法》發布的意義

(一)指導全國碳市場建設工作


在全國碳市場各項工作加速推進的時期,具有更高法規層級的《碳排放權交易管理暫行條例》由于立法程序復雜等原因至今未能出臺,《全國碳排放權交易管理辦法》作為生態環境部出臺的部門規章,可以在當前時期起到約束作用,對全國碳市場進行交易的各項準備工作做出部署,指導全國碳市場建設工作,并在《條例》出臺之后起到互補作用,從而有效促進全國碳市場建設與運行各項工作的推進。


(二)提出全新的監管體系與思路


《管理辦法》規定了由國家、省、市三級主管部門構成的三級監管體系,并分別對三級主管部門所要做的工作進行了詳細說明,有助于各級政府協調配合,提高監管效率?!豆芾磙k法》遵循“企業自證”與“放管服”的監管思路,簡化監管流程,提倡事中事后監管,同時提高核查效率,更加強調市場的作用,將市場決定資源配置放在首位,同時加強信息公開、信息披露與懲罰力度,鼓勵公眾與媒體監督,增加市場透明度,可以進一步提高全國碳市場的運營效率,激發各類參與主體的熱情與創造力,從而推動全國碳市場的持續健康發展。


(三)促進相關行業低碳轉型


《管理辦法》明確提出將同時采用免費分配與有償分配兩種方式對初始碳排放額度進行分配,并將逐步提高有償分配的占比,同時預留一部分配額用于市場調節和重大項目建設,這將對碳市場相關行業的發展起到一定的引導作用。在明確的分配制度與市場調節制度出臺后,與碳市場有關的行業將可以結合公開信息對碳價走勢進行更有效的分析,并且將未來逐步提高的有償分配比例和碳價納入企業發展戰略進行考慮,引導相關行業的企業提前為低碳轉型做出充分準備。此外,更高比例的有償分配配額也將使化石能源的競爭力相對于清潔能源進一步下降,將對電力、制造業等各行業產生深遠影響,促使相關行業更快低碳轉型。


(四)對其他工作起到引導的作用


《管理辦法》對全國碳市場各方面進行了較為詳盡的規定,同時提到了由于部門規章法律層級不夠等原因未能規定的內容將由《條例》進行規定,從而對下一步工作進行了指引。相關行業可以按照《管理辦法》的規定提前布局,《條例》將可以按照《管理辦法》已規定和未規定的內容進行調整,從業人員也可以找到更明確的工作方向,提高從業人員的積極性。同時,《管理辦法》的出臺也將為排污權、水權等環境權益交易相關規定的出臺提供重要參考,促進整個環境權益市場活躍發展,促進各類污染物協同治理和資源節約利用。


三、對《管理辦法》的反饋建議

(一)進一步明確核查機制與規則


《管理辦法》第二十七條規定由省級生態環境主管部門以“雙隨機、一公開”方式開展重點排放單位溫室氣體排放報告的核查工作。應對“雙隨機、一公開”的抽取比例、過程等做更進一步的明確。抽取比例過低會降低企業違約成本預期,提高違約概率,從而造成碳價的不真實和市場調節機制的失靈,對碳市場的健康運營與發展不利,但過高的比例又會造成效率降低與資源浪費,無法體現隨機抽取相比于全數核查的效率優勢。其次,由于CCER須用于抵消“經核查排放量”,可能與“雙隨機、一公開”存在沖突,如果希望使用CCER進行抵消的企業并未經過隨機核查過程,將可能導致抵消過程變得更繁瑣,應對此進行明確。此外,對于CCER來源的描述是“重點排放單位組織邊界范圍外”,應準確定義“組織邊界范圍”,例如是否與溫室氣體核算體系(GHG Protocol)中對“組織邊界”(organisational boundaries)的定義一致,以及其余與法律、經濟活動相關的問題等,避免實際抵消過程中出現歧義理解。


(二)細化市場調節機制


《管理辦法》第二十三條規定由生態環境部負責建立全國碳排放權交易市場調節機制,與《暫行辦法》第二十三條所述“國務院碳交易主管部門負責建立碳排放權交易市場調節機制”相比并無根本區別,并未對碳市場必須具備的市場調節機制進行細化。建議在全國碳市場啟動初期就對市場調節機制做出規劃,在維持碳市場穩定的前提下不過分干預市場,維護市場有效性??稍谂漕~分配時預留一定比例的配額用于穩定市場,并做好信息公開工作,增加碳市場信息公開化和透明度。同時要設置預留配額的動用條件,例如學習歐盟的市場穩定儲備(MSR)機制,根據當年的剩余配額數量決定增加或削減下一年的配額數量來保持流通中的配額數量始終符合市場需要,從而穩定碳價;或學習美國加州碳市場的市場調節機制,以碳價為調節依據,在市場碳價高于某一臨界值時才能對預留配額進行公開拍賣等。


(三)做好試點與全國碳市場的銜接


《管理辦法》第六條規定參與全國碳排放權交易市場的重點排放單位,不重復參與各碳交易試點市場。應加快制定細則,做好試點與全國碳市場的銜接工作。由于從試點碳市場到全國碳市場的銜接涉及各試點碳市場已納入的主體目前仍持有的配額結轉和不同碳市場差異較大的碳價等問題,對于試點碳市場配額向全國碳市場配額應進行轉換、過渡或注銷以及如何給予試點已參與交易、做過減排努力的企業應得的獎勵等,需要進一步做出科學合理、能夠兼顧平等與效率的方案。


作者:

周杰俁 中央財經大學綠色金融國際研究院助理研究員


研究指導:

崔 瑩 中央財經大學綠色金融國際研究院氣候金融研究中心主任


來源:中央財經大學綠色金融國際研究院


上一條:習近平:堅持綠色低碳 繼續為應對氣候變化付出艱苦努力
上一條:為了頭頂的那一抹“馬鞍山藍”